珠海市人民政府关于加快城市地下空间开发利用的意见

(珠府〔2013〕128号)

横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：

为全面建设生态文明新特区、科学发展示范市，进一步提高我市环境宜居建设水平，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力，促进城市可持续发展，现就加快我市地下空间开发利用提出如下意见。

一、充分认识我市地下空间开发利用的重要性

随着我市经济社会持续发展，特别是城市化进程的快速推进，土地资源紧缺、交通拥堵、停车困难、地面空间负荷增大、环境保护等问题日益显现，城市发展面临越来越大的空间制约和挑战。合理、有序地开发利用城市地下空间，不仅能节约土地资源、改善城市交通、减轻城市污染、扩大城市空间容量，而且还能优化城市功能配置，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力，增强城市整体防护能力。随着我市综合经济实力的不断增强和城市建设的不断发展，加快地下空间开发利用的经济技术条件日趋成熟，并面临良好的发展机遇。各级政府、各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识加快我市地下空间开发利用的重要性和紧迫性，抢抓机遇，积极探索，大胆实践，采取有力措施，加快推动我市地下空间开发利用。

二、正确把握我市地下空间开发利用的指导思想和基本原则

（一）指导思想。

认真贯彻落实党的十八大、习近平总书记视察广东重要讲话以及省第十一次党代会、省委十一届二次全会精神，围绕“生态文明新特区、科学发展示范市”的发展定位，借鉴欧美等先进国家和国内城市地下空间开发利用的经验，积极推进机制和政策创新，依法加强管理，合理有序开发利用地下空间，增强城市整体防护能力，优化城市功能配置，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力。

（二）基本原则。

1.统筹规划，科学利用。坚持地下规划与地上规划相结合、前瞻性与实施性相统一，编制完善我市地下空间规划体系，科学、合理、有序开发利用我市地下空间。

2.公共优先，择优开发。坚持把公共利益放在我市地下空间开发利用的首位，综合考虑区域的开发潜力，择优开发，努力实现我市地下空间开发利用经济效益、社会效益、战备效益和环境效益的有机统一，实现资源的优化配置和综合效益最优化。

3.政府主导，多元发展。坚持政府统一管理我市地下空间开发利用，在加强政府规划调控、加大政府投入的同时，充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极引导鼓励社会资金参与我市地下空间开发利用，加快构建多元化的投融资机制，努力实现我市地下空间可持续发展。

4.因地制宜，依法管理。坚持地下空间开发利用与我市功能定位、环境宜居建设相适应，严格依据相关法律法规管理地下空间开发利用中的各项活动，结合新建民用建筑、城市更新、轨道交通和市政设施建设，大力推行“人防工程+商业综合体+地下停车场”的开发模式，因地制宜推进我市地下空间开发利用。

三、加快我市地下空间开发利用的主要任务

（一）加强我市地下空间开发利用的规划统筹。

1.地下空间规划是城市规划的重要组成部分。地下空间规划应当符合我市总体规划，并与土地利用总体规划和人民防空等各类专项规划相衔接，体现竖向分层立体综合开发、横向相关空间连通、地下工程与地表建筑相协调的原则。

2.根据我市发展的需要，编制我市总体规划时，应当同步编制我市地下空间开发利用规划。地下空间开发利用规划是总体规划的专项规划，应当依据我市总体规划的发展方向和战略目标编制，规划期限与我市总体规划相衔接。

3.地下空间开发利用规划应当包括地下空间综合开发利用的发展战略、功能分区、用地规模和布局、交通体系、人民防空建设、环境保护要求、地下管网等安全保障措施及禁止、限制和适宜建设地下空间的范围等其他相关内容。

4.地下空间开发利用规划经我市地下空间开发利用联席会议讨论通过，再送市规划委员会审议后报市人民政府批准并公布实施。地下空间规划未经法定程序不得调整、变更。相关部门在组织编制我市控制性详细规划、修建性详细规划时，应当设置地下空间开发利用的专门章节，具体落实地下空间开发利用专项规划的要求。

（二）建立健全我市地下空间权属管理制度。

开发地下空间应当取得地下建设用地使用权。地下空间建设用地使用权，是指经依法批准建设，净层高大于2.2米的地下建筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权。我市地下（包括山体）空间建设用地归国家所有，其使用权可依法划拨或出让。

1.地下空间建设用地使用权的取得。结合地面建筑同步修建的地下构筑物项目（以下简称结建式地下空间项目）的地下建设用地使用权随同地表建设用地使用权一并取得。单独设计施工修建的地下构筑物项目（以下简称单建式地下空间项目）的地下建设用地使用权可采用以下方式取得：用于国防、人民防空(含平战结合开发利用项目)、防灾、城市基础设施和公共服务设施等地下空间建设项目，其地下建设用地使用权可依法采用划拨方式取得；除符合划拨条件之外的地下空间建设项目，如商业、金融、旅游、娱乐等经营性用途的，其地下建设用地使用权应依法采用招标、拍卖、挂牌等方式取得；地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的配套设施地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人，法律、法规、规章以及上级政策规定应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让的除外。

2.地下建设用地供地手续。结建式地下空间项目的地下建设用地使用权随同地表建设用地使用权一并办理供地手续。单建式地下空间项目的地下建设用地使用权供地手续，参照地表建设用地使用权审批的有关规定，按基本建设程序报批。

3.地下空间建设用地使用权登记管理。结建式地下空间项目的地下建设用地使用权的初始登记与地表建设用地使用权共同登记；单建式地下空间项目的地下建设用地使用权的初始登记应单独登记。地下建设用地使用权登记以宗地为基本单位，并通过批地水平投影坐标、竖向高程界限确认其权属范围。地下空间建设用地使用权实行分层登记，并在产权证中注明“地下空间”；属于人防工程的应注明“人防工程”。

4.地下空间建设用地使用权出让年限管理。单建式地下空间项目的地下建设用地使用权的最高出让年限，应按照土地法律、法规、规章和有关规定确定的用途类别分别确定。结建式地下空间项目的地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途一致的，其土地使用权年限一致；地下建设用地使用权用途与地表建设用地使用权用途不一致的，其土地使用权年限按照土地法律、法规、规章和有关规定确定的用途类别分别确定。

（三）规范我市地下空间开发利用的建设管理。

1.结合地面建筑进行的地下工程建设，应随地面建设一并办理规划许可手续，依法办理人民防空、消防报建和项目准入审核。

2.单建式地下交通干道、商业仓储设施和能源、通信、人防工程以及停车等其他地下工程设施，按规定办理规划许可手续，按人防工程面积不少于总建筑面积30%的要求兼顾人防需要。

3.地下工程方案设计、初步设计和施工图设计应当依据规划要求以及相关规定、标准和技术规范进行，符合地下空间对人防、环境保护、交通组织、消防、防水排涝、安全和设施运行、维护等方面的要求，其使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。地下工程需改变原定使用性质、用途，必须经原审批机关审批。

4.地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下建设用地使用权人或者地上、地表建设用地使用权人应当依规划要求履行地下连通义务，并确保连通工程的实施符合人民防空等相关设计规范的要求。

5.公共区域地下空间开发利用所涉及的地下通信、电力、供水、污水等各类管线管理部门应积极配合，做好开发利用保障工作。因施工对各类管线造成损失的，应由施工业主单位负责合理赔偿。

（四）强化我市地下空间开发利用的安全监管。

1.严格把好地下工程施工企业资质关，督促施工企业严格遵守安全施工规范。

2.加强我市地下空间使用的安全应急体系建设，完善各类应急预案，提高应急处置能力。

3.地下空间使用单位要按照有关规定设置安全管理机构或配备安全管理人员，建立健全安全管理规章制度和责任制度，做好地下工程设施的日常管理、维护和更新。未经批准不得擅自改变地下工程的使用性质。

4.地下空间开发利用项目和人防工程应按照相关规范和标准综合考虑平面布置、排水口设置、防火分区、安全疏散、消防给水、防排烟、消防电气和灭火救援等需要。地下空间物业管理参照国家、省和我市的有关规定执行。

5.因国防、人民防空、防灾救灾、城市基础设施和公共服务设施等建设需要，市、区政府可依法征用地下建（构）筑物及设施或要求其权利人提供便利，其权利人不得拒绝。

 四、加快我市地下空间开发利用的保障措施

（一）加强统筹协调。

市政府建立地下空间开发利用工作联席会议制度，由分管副市长为联席会议召集人，市政府协管副秘书长和市人防办主任为副召集人，负责统筹协调全市地下空间开发利用工作。联席会议成员单位包括：各区政府（管委会）和市法制、住规建、人防、发改、国土资源、交通、市政园林、科工贸信、环保、安监、城市更新、房地产登记、公安等职能部门。联席会议办公室设在市人防办，由市人防办分管领导任办公室主任。根据我市地下空间开发利用项目的申报和建设情况，适时召开地下空间开发利用工作联席会议，研究确定和协调相关工作。

（二）强化部门职责。

市人防办负责地下开发利用的人民防空监督管理，并受市政府委托协调地下空间开发利用的综合管理工作。市发展改革局负责地下空间开发利用的项目审批、备案。市住房城乡规划建设局负责地下空间开发利用的规划管理和地下空间建设工程施工的监督管理。市国土资源局负责地下空间开发利用的用地管理。市交通运输局负责统筹协调地下交通规划、建设等职责。市市政园林和林业局负责地下空间开发利用的市政设施及地下管网管理。市房地产登记中心负责地下空间开发利用的产权管理。市环保局负责地下空间开发利用的环境保护监督管理。市公安消防局负责地下空间开发利用的消防管理，市公安交警支队负责地下道路交通秩序管理职责。市政府其他有关职能部门和各区政府（管委会）按照职能分工，在各自职责范围内做好地下空间开发利用管理的相应工作。在市政府地下空间开发利用联席会议办公室的牵头下，各成员单位积极配合，在充分调研论证的基础上，研究制定我市地下空间开发利用的各项法规政策。

（三）加大政策扶持。

对事关经济社会长远发展的重大地下工程和主要用于防空防灾的地下工程，应当以政府投资为主，积极吸引社会资金参与。对主要用于满足民生需要的地下工程，应当在政府指导下鼓励社会资金参与开发建设，其投资、建设、经营可享受相关优惠政策。有关部门要研究制订鼓励社会资金投资建设地下商业街、大型地下综合体和其他地下工程的政策措施，在土地出让金、建设使用相关税费等方面予以优惠。

（四）营造良好环境。

积极推进我市地下空间开发利用的相关立法工作，加大地下空间开发利用执法监管力度。创新执法监管方式，努力营造良好的法治环境。加强地下空间开发利用的宣传引导，进一步增强社会各界开发利用地下空间的责任意识和参与意识，形成全社会关心支持地下空间开发利用的良好氛围。